在現(xiàn)代國家的治理過程中，立法是創(chuàng)制與變動法律規(guī)則的專門活動，是法治體系作用于國家和社會生活的起點(diǎn)。只有良好的立法，才能發(fā)揮法治規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和引導(dǎo)社會行為的整體性功能，為國家善治源源不斷地提供優(yōu)質(zhì)的法律產(chǎn)品。2000年7月1日，我國第一部立法法正式生效實(shí)施。20年來，立法法在規(guī)范立法活動、引領(lǐng)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)國家善治方面發(fā)揮了重要作用。
依法立法是依法治國的前提條件與重要標(biāo)志
改革開放初期，為解決無法可依的歷史性問題和盡快實(shí)現(xiàn)有法可依的目標(biāo)，“快比慢好、多比少好、有比沒有好”成為當(dāng)時立法工作的主導(dǎo)性要求。1979年召開的五屆全國人大二次會議審議通過了刑法、刑事訴訟法、選舉法等七部法律，標(biāo)志著當(dāng)代中國立法全面恢復(fù)時期的開始。1982年召開的五屆全國人大五次會議通過現(xiàn)行憲法，1989年行政訴訟法審議通過，1991年民事訴訟法得以頒行。黨的十四大以后，在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)指引之下，我國迎來了經(jīng)濟(jì)立法的高潮，經(jīng)濟(jì)法作為重要的法律部門得以迅速形成和壯大。
從1979年到1994年，全國人大及其常委會共制定了250多部法律和決定，國務(wù)院頒布了700多部行政法規(guī)和大量的部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市也出臺了3000多部地方性法規(guī)。隨著法律、法規(guī)和規(guī)章數(shù)量的急遽增多，立法權(quán)限混亂、法出多門和立法打架等問題也開始出現(xiàn)，人們普遍意識到必須對立法活動本身加以制度規(guī)范，即“為立法而立法”的迫切需求。
1997年，黨的十五大提出依法治國基本方略，依法立法成為依法治國的前提條件與重要標(biāo)志。2000年3月，九屆全國人大三次會議審議通過我國第一部立法法，并于7月1日開始正式施行。這部專門調(diào)整立法活動的國家法律確立了當(dāng)代中國立法的基本原則，對之前散見于憲法、全國人大組織法、全國人大與全國人大常委會議事規(guī)則、國務(wù)院組織法、地方組織法、監(jiān)督法中關(guān)于立法問題的規(guī)定加以集中表述，分章對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的立法權(quán)限與立法程序，不同位階法律文件的適用與備案審查等國家政治生活的重要內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，為中國立法發(fā)展注入了法治精神和制度力量。鑒于立法法在我國法律體系中殊為重要的地位，法律界通常稱之為“小憲法”，并將其劃入憲法法律部門。
2011年，十一屆全國人大四次會議宣布，一個立足于中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥、以多個法律部門為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。這是當(dāng)代中國立法和法治建設(shè)的重大成就，意味著國家和社會生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，也意味著中國立法進(jìn)入一個全新的時代。
立法質(zhì)量是立法工作的生命線
隨著法治進(jìn)程深入推進(jìn)，社會各界愈來愈意識到不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國。人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題。全面依法治國，不僅需要有法可依，而且需要有良法可依。我國總體上實(shí)現(xiàn)有法可依之后，盡管立法發(fā)展已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，但與立法數(shù)量的顯著增長相比，立法質(zhì)量上的進(jìn)步并不突出。比如，立法政府主導(dǎo)、部門本位的傾向較明顯，有的法律法規(guī)只是反映部門利益的“政府意見的法律報告”；立法的社會引領(lǐng)與規(guī)范作用發(fā)揮不夠，解決實(shí)際問題有效性不足，有些立法缺乏前瞻性和創(chuàng)新性，是“先出問題，再想對策”的應(yīng)急立法思維的產(chǎn)物，有些法律規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)、寬泛；備案審查和立法監(jiān)督較為薄弱，不同規(guī)范性法律文件之間相互沖突，大大影響了法律權(quán)威和法制統(tǒng)一。
由此，立法質(zhì)量成為做好立法工作的生命線，科學(xué)立法成為破解立法領(lǐng)域突出問題的關(guān)鍵所在。這也意味著中國立法必須實(shí)現(xiàn)從追求立法數(shù)量到立法品質(zhì)、從追趕立法速度到立法實(shí)效、從政府主導(dǎo)立法向人大主導(dǎo)立法、從部門關(guān)門立法向民主公開立法、從經(jīng)濟(jì)立法為中心向全方位立法的深刻轉(zhuǎn)變。
習(xí)近平總書記指出，“推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制”。立法體制作為國家立法制度最重要的組成部分，也是立法法最核心的內(nèi)容。沒有科學(xué)的立法體制，便難有科學(xué)的立法。為適應(yīng)全面推進(jìn)科學(xué)立法的目標(biāo)要求，在總結(jié)立法法實(shí)施以來經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合十八屆三中全會、四中全會對立法工作提出的新部署，2015年立法法迎來了首次大修改。
立法法的首度修改立足于新時代的立法實(shí)踐，著眼于以科學(xué)立法促進(jìn)良法善治的整體性目標(biāo)，提出立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接的要求，對全國人大常委會特定事項(xiàng)授權(quán)立法以及政府授權(quán)立法的事項(xiàng)、時限等問題進(jìn)行規(guī)定；在民主立法方面，從立法規(guī)劃、法律起草、發(fā)揮人大代表作用等方面對發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用進(jìn)行規(guī)定；在加強(qiáng)和規(guī)范政府立法方面，對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章立法權(quán)限和程序進(jìn)行規(guī)范；在備案審查方面，規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)進(jìn)行主動審查并將審查情況向社會公開的制度；在地方立法方面，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)；等等。這些修改內(nèi)容對于進(jìn)一步完善我國立法體制，實(shí)現(xiàn)人大與政府、中央與地方立法權(quán)限的科學(xué)配置與優(yōu)化，順利推進(jìn)各項(xiàng)改革事業(yè)都起到了重要的引領(lǐng)與保障作用。
新時代中國立法的挑戰(zhàn)與任務(wù)
進(jìn)入新時代，“法律是治國之重器”“良法是善治之前提”的理念更加深入人心，科學(xué)立法之于全面依法治國以及國家治理現(xiàn)代化的重大意義也越來越得到認(rèn)可。國家治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)長期而宏大的系統(tǒng)工程，其前提要件就是通過有計(jì)劃、有步驟、高效率的立法盡快獲得一個成熟、定型、完備、優(yōu)質(zhì)的國家治理體系。在我國這樣一個超大規(guī)模國家推進(jìn)制度變革，立法的穩(wěn)定性、權(quán)威性與改革的突破性、靈活性以及超大型國家的空間差異與法制統(tǒng)一之間的巨大張力將長期存在。這使得立法權(quán)限與資源的合理配置、立法決策與時機(jī)的選擇、立法過程的民主參與都顯得尤其重要。
經(jīng)過多年的立法實(shí)踐后，新時代立法的權(quán)威性與民主性要求更加凸顯。我國很多重大立法事項(xiàng)是“牽一發(fā)而動全身”的高難度立法，所涉及的改革領(lǐng)域也多為難啃的硬骨頭、難涉足的險灘。在各種利益矛盾錯綜復(fù)雜的條件之下，通過政府部門或地方主導(dǎo)立法，盡管能解決一時之需、一地之需，但也會因其民意基礎(chǔ)薄弱或權(quán)威性不足而受到質(zhì)疑。唯有通過黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不斷完善國家治理的頂層設(shè)計(jì)，通過全國人民代表大會及其常委會對全局性、基礎(chǔ)性立法過程的主導(dǎo)，重大改革決策才能“在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠”，贏得最為廣泛的社會認(rèn)同與支持。
新時代立法也面臨極其復(fù)雜的社會背景和輿論環(huán)境?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)以微博、微信等即時通信工具的快速普及，深刻影響了傳統(tǒng)的信息交流方式與社會輿論，民眾參與立法過程更加迅捷和便利的同時，許多重大立法主題也面臨廣泛的社會關(guān)注與熱議。此外，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技也有力推進(jìn)了立法工作的信息化、智能化、精細(xì)化水平。
新時代國家治理對于立法的主動性、回應(yīng)性、靈活性、實(shí)效性、前瞻性及整體的國家立法能力將提出前所未有的挑戰(zhàn)與要求。當(dāng)前，重大傳染病、環(huán)境污染、公共安全、生態(tài)災(zāi)害、恐怖主義等成為關(guān)乎整個國家治理和社會穩(wěn)定的核心問題，也將成為國家立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域。可以想見，未來將更加仰仗優(yōu)質(zhì)、良善的法律規(guī)則，并以此來促成權(quán)威高效的政府權(quán)力運(yùn)作、推動有效的社會組織與資源調(diào)動、賦予社會成員穩(wěn)定的預(yù)期。
【作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部教授】
